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温州市诚杰船舶服务有限公司与洞头县人民政府二审
来源:宁夏浩晟律师事务所 作者:admin 发表时间: 2016-11-25 阅读数:151

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二审 浙江省高级人民法院 (2013)浙行终字第2号 2013-01-21
一审 浙江省温州市中级人民法院 (2012)浙温行初字第62号 2012-11-17 判决履行法定职责
温州市诚杰船舶服务有限公司与洞头县人民政府二审行政判决书
      发布日期:2014-05-29 浏览:153次
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浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2013)浙行终字第2号
上诉人(原审原告)温州市诚杰船舶服务有限公司。
法定代表人黄洪杰。
委托代理人张华国。
委托代理人饶大贺。
上诉人(原审被告)洞头县人民政府。
法定代表人董智武。
委托代理人郑灵巧。
委托代理人孙海芬。
上诉人(原审第三人)金志景。
委托代理人李慧玲、徐宝瑚。
原审第三人胡理泉。
原审第三人罗中友。
原审第三人林忠民。
温州市诚杰船舶服务有限公司(以下简称“诚杰公司”)诉洞头县人民政府安全生产监督行政批复一案,温州市中级人民法院于2012年11月17日作出(2012)浙温行初字第62号行政判决,诚杰公司、洞头县人民政府、金志景均不服,向本院提出上诉。本院于2012年12月27日立案受理后依法组成合议庭,并于2013年1月7日公开开庭审理了本案。上诉人诚杰公司的委托代理人饶大贺、张华国,洞头县人民政府的委托代理人郑灵巧、孙海芬,金志景的委托代理人徐宝瑚到庭参加诉讼。原审第三人胡理泉、罗中友、林忠民经本庭合法传唤未到庭参加诉讼,但不影响本案审理。本案现已审理终结。
原审法院认定:原告诚杰公司系温港油316船所有人。2011年9月6日,原告接受第三人罗中友的委托,用温港油316船装载罗中友自第三人胡理泉处购买的柴油,运输至洞头港水域,对浙洞渔1451、1452、1487、1488船进行加油。当日15时40分许,双方对柴油输送量产生争议,第三人金志景(浙洞渔1452船老大)下到温港油316船油舱查看时,油舱发生爆燃。事故发生后,被告授权洞头安监局于2011年9月8日成立事故调查组进行调查。该局于2012年4月10日出具《温港油316船“9·6”爆燃事故调查报告》,认定事故性质为生产安全责任事故,并对事故原因进行分析,认定原告负事故主要责任,青田县阿理废油回收再生利用加工厂、罗中友、林忠民、金志景负有一定责任,并建议相关部门给予行政处罚或作出处理。同年5月17日,洞头安监局向被告提交事故调查报告请求批复。同年5月25日,被告作出洞政函(2012)36号《洞头县人民政府关于温港油316船“9·6”爆燃事故调查报告的批复》,同意调查报告对该起事故性质的认定和处理意见。原告不服,遂提起诉讼。
原审法院认为:1、根据《中华人民共和国安全生产法》第二条规定:“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位(以下统称生产经营单位)的安全生产,适用本法;有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的,适用其规定。”原告所有的温港油316船系用于成品油运输的船舶,本案事故系温港油316船在从事油品运输及输油的生产经营过程中发生,与水上交通安全无关,对事故的调查处理应适用《中华人民共和国安全生产法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第五条、第十九条第二款的规定,县级以上人民政府可以直接组织事故调查组进行调查,也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。故被告授权洞头安监局组成事故调查组进行调查符合法律法规的规定。原告主张本案事故属于海上交通安全事故,无相应的事实和法律依据,不予支持。2、《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条第二款规定:“根据事故的具体情况,事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成,并应当邀请人民检察院派人参加。”本案中,洞头县人民检察院已派人参加了2011年9月8日的事故调查组成立会议,并认为暂未发现需要检察院介入调查的情况,决定暂不参与调查。原告以此为由主张调查组的组成不合法,不予支持。《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十一条规定:“特别重大事故以下等级事故,事故发生地与事故发生单位不在同一个县级以上行政区域的,由事故发生地人民政府负责调查,事故发生单位所在地人民政府应当派人参加。”本案事故发生地为洞头县,事故发生单位所在地为温州市鹿城区,二者不在同一县级以上行政区域。虽然该条规定派人参加事故调查的主体为事故发生单位所在地人民政府,但被告洞头县人民政府作为事故发生地人民政府,负有告知义务,被告对此未能提供证据证明其已履行告知义务,事故调查组成立程序存在瑕疵。3、《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十七条规定:“事故调查中需要进行技术鉴定的,事故调查组应当委托具有国家规定资质的单位进行技术鉴定。必要时,事故调查组可以直接组织专家进行技术鉴定。技术鉴定所需要时间不计入事故调查期限。”第二十九条规定:“事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告;特殊情况下,经负责事故调查的人民政府批准,提交事故调查报告的期限可以适当延长,但延长的期限最长不超过60日。”本案中,事故调查组于2011年9月8日委托洞头质检所对船用燃料进行检测,该所于同年9月19日出具检验报告。上述时间段不计入事故调查期限。但洞头消防大队为事故调查组的成员单位,其协助查明爆燃事故原因不属于上述第二十七条所规定的技术鉴定,故洞头安监局发函要求洞头消防大队协助查明爆燃事故原因及消防大队进行回复的时间段不应在事故调查期限中予以扣除。本案事故于2011年9月6日发生,扣除油品检测的期间(2011年9月8日至9月19日),事故调查组于2012年5月17日提交调查报告已超出上述法定期限。4、调查报告认定原告使用运输危险物品标准闪点大于60℃的营运船舶运输闪点30℃的易燃液体,不具备安全条件,致使油舱内的大部分空间油气与空气可燃性混合气体浓度达到极限是造成本案事故的直接原因,其主要的依据为洞头质检所出具的检验报告。但事故调查组在向被告提交事故调查报告时,未能提供证据证明受检油品系取自温港油316船、浙洞渔1451、1452、1487、1488船,被告未对抽样方法进行审查,直接采信事故调查组提交的检验报告,并确认调查报告所认定的事实后作出被诉批复,而原告在诉讼中对受检油品的取样经过不予认可,故应当认定被告对检验报告的基础事实未尽审查职责。5、《中华人民共和国安生生产法》第七十四条规定:“生产经营单位发生生产安全事故,经调查确定为责任事故的,除了应当查明事故单位的责任并依法予以追究外,还应当查明对安全生产的有关事项负有审查批准和监督职责的行政部门的责任,对有失职、渎职行为的,依照本法第七十七条的规定追究法律责任。”根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条的规定,事故调查报告应当包括事故造成的人员伤亡和直接经济损失。调查报告认定本案事故的性质为安全生产责任事故,却未查明相关行政部门是否对事故负有责任,也未对事故造成的直接经济损失进行认定,被告对此未尽审查义务。其以第三人金志景的伤势未确定为由主张直接经济损失无法确定,于法无据,不予支持。6、根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条的规定,负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内作出批复。本案被告于2012年5月17日收到调查报告,5月25日作出批复,未超出法定期限。但事故调查报告对事故发生单位概况、事故发生经过和事故救援情况、事故造成的人员伤亡、事故发生的原因和事故性质、事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议、事故防范和整改措施作出了认定和建议,被诉批复却仅同意调查报告对事故性质的认定和处理意见,对其他内容未作出批复,批复内容不完整。综上,被告洞头县人民政府未尽审查职责,被诉批复认定事实不清、证据不足,依法应予撤销。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(三)项的规定,判决:一、撤销被告洞头县人民政府于2012年5月25日作出的洞政函(2012)36号《洞头县人民政府关于温港油316船“9·6”爆燃事故调查报告的批复》;二、责令被告洞头县人民政府在本判决生效之日起十五日内对洞头县安全生产和监督管理局洞安监管(2012)12号《关于要求对〈温港油316船“9·6”爆燃事故调查报告〉批复的请示》重新进行审查并作出处理决定。
诚杰公司上诉称:1、本案事故属于海上交通安全事故而非生产安全事故。《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》第四条规定:“本条例所称海上交通事故是指船舶、设施发生的事故:·······(三)火灾或爆炸······。《中华人民共和国渔业海上交通事故调查处理规则》第二条规定:下列海上交通事故的调查处理,均适用本规则······(六)火灾:指由于雷击、爆炸、失火等原因,使船舶燃烧致损。”海上交通事故同时包括了在沿海水域上发生的安全生产事故。本案事故系船舶在货物运输过程中发生的爆炸事故,故根据上述法规的规定,属于海上交通事故。2、《中华人民共和国安全生产法》第二条也规定,如果有关法律、行政法规对水上交通安全另有规定的,适用特别法,而不适用《安全生产法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》。3、《中华人民共和国海上交通安全法》第二条规定:本法适用于中华人民共和国沿海水域航行、停泊和作业的一切船舶、设施和人员以及船舶、设施的所有人、经营人。根据该法律规定,在沿海水域作业引起的相关法律关系由《海上交通安全法》调整,该法是特别法,而本案事故是在洞头水域发生,上诉人所有的温港油316号船运输油品发生爆炸,属于该法调整范围。4、根据《中华人民共和国海上交通安全法》第三条及《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》第二条的规定,海上交通事故的责任应由港务监督部门调查并处理,被上诉人无权授权洞头县安全生产监督管理局进行调查处理。5、根据洞头县洞政函(2007)50号《洞头县人民政府关于同意授权县安全生产监督管理局行使部分安全生产事故调查处分权的批复》第一条的规定,火灾被排除在授权之外,而本案的爆炸事故是火灾的一种,故洞头县人民政府无权根据该文件授权洞头县安全生产监督管理局调查处理。综上,上诉人认为温港油316号船是商船,其在浙江省洞头港水域运输过程中发生的爆炸事故,属于海上交通安全事故的一种,中华人民共和国港务监督部门是本起事故责任认定和处理的唯一法定部门。洞头县人民政府虽然作为事故发生地的人民政府,但其无权自行或授权其他部门对有特别法规定的由特定部门处理的事故作出处理。原审判决认为本案事故系生产经营过程中发生,与水上交通安全无关,进而导致判决责令洞头县人民政府对洞头县安全生产和监督管理局洞安监管(2012)12号《关于要求对〈温港油316船‘9.6’爆炸事故调查报告〉批复的请示》重新进行审查并作出处理决定也是错误的。请求二审法院依法撤销原审判决的第二项即“责令被告洞头县人民政府在本判决生效之日起十五日内对洞头县安全生产监督管理局洞安监管(2012)12号《关于要求对〈温港油316船‘9.6’爆炸事故调查报告〉批复的请示》重新进行审查并作出处理决定”。
洞头县人民政府上诉称:1、原审判决以上诉人未对抽样方法进行审查为由,认定上诉人对检验报告的基础事实未尽审查职责,认定事实错误。事实上,事故调查组在向上诉人提交事故报告时,已经一并提交了抽样方式的证据--《调取证据通知书》、《调取证据清单》,上诉人也对上述证据进行了审查。上述证据证明,在委托洞头县质检所对船用燃料进行检测的第二天,事故调查组组织洞头质检所到现场提取样品。在提取样品前,洞头县安全生产监督管理局工作人员向各油船出具了《调取证据通知书》,由各油船签收;在提取样品后,洞头县安全生产监督管理局工作人员又向各油船出具了《调取证据清单》。上述文书都有各油船工作人员签字。但在本案一审应诉时,考虑到洞头县质检所出具的检验报告本身已经包含了质检单位对油品来源的审查,因此,上诉人仅仅提交了洞头县质检所的资质证书、检验报告等证据,而并未将《调取证据通知书》、《调取证据清单》作为证据一并提交。在原审庭审结束后,上诉人已经将上述《调取证据通知书》、《调取证据清单》作为补充证据提交给原审法院。原审法院无视上述事实,直接认定事故调查组未能提供证据证明受检油品系取自涉案油船,认定事实错误。2、原审判决以事故调查报告中未包括相关行政部门是否对事故负有责任、也未对事故造成的直接经济损失进行认定为由,认定上诉人对此未尽审查义务,定性错误。在事故调查过程中,事故调查组并未发现对于涉案安全生产的有关事项负有审查批准和监督职责的行政部门存在失职、渎职行为,并对此负有责任,因此,在事故调查报告中,事故调查小组就未对相关行政部门的责任做出认定。事故调查报告对上述内容没有做出明确的结论性意见,属于行文上的瑕疵。依据《条例》第三十条第一款第(三)项的规定,事故调查报告中确实应当包括事故造成的直接经济损失。但该规定仅为提示性规定,并不意味着相关内容未包括就导致违法。根据国家安全监管总局关于印发《生产安全事故统计报表制度的通知》(安监总统计(2010)62号)的规定,生产安全事故直接经济损失应按照《企业职工伤亡事故经济损失统计标准》(GB6721-86)计算,直接经济损失指因事故造成人身伤亡及善后处理支出的费用和毁坏财产的价值。对人身伤亡的统计范围包括:人身伤亡后所支出的费用、医疗费用(含护理费用)、丧葬及抚恤费用、补助及救济费用、歇工工资。由于爆燃事故对316船造成的直接经济损失并不明显,对其他船只并未造成直接经济损失,而在出具事故调查报告时,金志景的后续治疗费用等根本无法确定,造成事故直接经济损失无法确定,因此事故调查报告才未对直接经济损失做出认定。事故造成的直接经济损失未在事故报告中认定,有着本案的特殊性,其并不构成被诉具体行政行为违法的理由。3、原审判决认定上诉人负有通知事故发生单位所在地人民政府的告知义务,缺乏法律依据。综上,请求二审撤销一审判决,维持上诉人于2012年5月25日作出的洞政函(2012)36号《洞头县人民政府关于温港油316船“9.6”爆燃事故调查报告的批复》。
金志景上诉称:1、本案批复不属于行政诉讼受案范围,应当驳回诚杰公司的起诉。本案原审被告根据洞头县安全生产监督管理局的请示作出被诉《关于温港油316船“9.6”爆燃事故调查报告的批复》,该批复法律关系双方是洞头县人民政府和县安监局,是行政机关内部的文件审批行为,不是对外的具体行政行为。本案的被诉批复同意调查报告对温港油316船“9.6”爆燃事故性质的认定和处理意见,而《温港油316船“9.6”爆燃事故调查报告》中对诚杰公司的处理建议是“建议温州海事、港航部门给予行政处罚”,洞头县人民政府在上述批复中并没有决定温州海事、港航部门给予诚杰公司行政处罚,是否对诚杰公司进行处罚由温州海事和港航局自行决定。事实上,时至今日温州海事和港航局均未依据本案批复事故调查报告的处理建议对诚杰公司进行行政处罚,且被诉批复也并未送达给包括上诉人、被上诉人等在内的事故当事人。故本案事故调查报告的批复系内部行为,批复中没有对诚杰公司的权利义务作出处分,批复内容也没有外化,对诚杰公司的权利义务未产生实际影响,不属行政诉讼受案范围,依法应当驳回其起诉。2、涉案油品取样、检验合法,调查报告依据检验报告结论认定诚杰公司运输闪点为30℃的易燃液体证据充分。2011年9月9日县安监局指派行政执法人员郭建新、童圣净到温港油316油船、浙洞渔1451号、1452、1487、1488号渔船进行涉案油品取样(每船各调取油品3升),上述5船均有人在现场进行交接,以上有双方签字的《调取证据通知书》和《调取证据清单》为证。2011年9月8日原审第三人罗中友送300ml样品交洞头县产品质量监督检验所,其他4条船的所有人对油品抽样和检验均无异议。2011年9月9日县安监局将调取的上述5条船舶涉案油品交县质检所,后经检测送检油品闪点(闭合)均为30℃。洞头县产品质量监督检验所系具有检测石油闪点合法资质的事业法人单位。诚杰公司提交的一组由其工作人员拍摄的照片,充分说明事故调查组进行取样时其有工作人员在现场,且诚杰公司对事故调查报告及以上取样过程和鉴定结论在起诉时未提出异议,只是其代理人在庭审时才提出,上诉人据此才在一审判决后依法调取上述取样证据,并提交给法庭,故对于调查组依法取样的事实依法应予认定。3、事故调查报告未查明相关部门是否有责任、未认定事故直接经济损失皆事出有因,原审被告对此已尽审查义务。本案中对诚杰公司从事安全生产有关事项负有审查批准和监督职责的为温州市海事局和温州市港航管理局,故调查组对二者没有监督权限,洞头县人民检察院在参加事故调查组的成立会议时,认为暂无需要检察院介入调查的情况决定不参与调查。调查组作出事故报告时,金志景尚在医院治疗中,诚杰公司也尚未对温港油316油船进行维修,因此事故调查报告未对直接经济损失进行认定事出有因,原审被告已尽审查义务。4、批复内容即使不完整,但只是存在合理性问题。事故报告对造成的直接经济损失没有认定事出有因,至于事故防范和整改措施没有批复,只是存在合理性问题,诚杰公司的主要目的是为了逃避民事赔偿责任。综上,请求二审法院依法撤销一审判决,改判驳回诚杰公司的起诉或驳回诉讼请求。
庭审中,各方当事人围绕着被诉的洞政函(2012)36号《温港油316船“9·6”爆燃事故调查报告批复》(以下简称《批复》)是否属行政诉讼受案范围、被诉批复同意《温港油316船“9·6”爆燃事故调查报告》(以下简称《事故调查报告》)对事故性质及处理意见的认定以及未对《事故调查报告》的其他内容作出批复是否具备事实和法律依据等审理重点进行了质证辩论。
经审查,本院确认如下:
被诉《批复》从形式上看其是内部批复,但其内容是同意温港油316船“9·6”爆燃事故调查组调查报告中所作的事故原因、事故性质和事故责任的认定,已对相关的事故责任人设定了一定的义务,并且已送达给上诉人诚杰公司,故被诉《批复》属于行政诉讼的受案范围。上诉人金志景称该《批复》属内部批复,不属人民法院受案范围的上诉理由不能成立。
本案事故系温港油316船在从事油品运输及输油的生产经营过程中发生,对事故的调查处理可以适用《中华人民共和国安全生产法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》(以下简称《处理条例》)的规定。因此洞头县人民政府根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第五条、第十九条第二款的规定,授权洞头安监局组成事故调查组进行调查符合法律法规的规定。诚杰公司主张本案事故属于海上交通安全事故而非生产安全事故,缺乏相应的事实和法律依据,不予支持。
2011年9月8日洞头县人民检察院已派人参加了“9·6”爆燃事故调查组成立会议,但认为暂未发现需要检察院介入调查的情况,决定暂不参与调查。诚杰公司据此主张调查组的组成不合法的理由不能成立,不予支持。《处理条例》第二十一条虽未明确由谁通知事故发生单位所在地人民政府派人参加,但从该条款的立法本意及事故处理的正当程序看,洞头县人民政府负有告知义务,故洞头县人民政府未履行告知义务,存在瑕疵。《事故调查报告》认定造成本案事故的直接原因,系诚杰公司违反安全规定,使用不具备安全条件的温港油316号船运输易燃液体,致使油舱内的大部分空间油气与空气可燃性混合气体浓度达到极限,从而引发爆炸,所提供的主要依据为洞头县产品质量监督检验所(以下简称“质检所”)出具的洞质检(委)字第20112018及第20112025-20112029号《检验报告》,但洞头县人民政府没有提供相关的证据证明事故调查组在向其提交《事故调查报告》时,已提供证明受检油品抽样程序合法的证据,洞头县人民政府庭审中认为上述6份《检验报告》包含了受检油品抽检程序合法内容,且一审庭审后也补充提交了《调取证据通知书》及《调取证据清单》两份证据。本院认为,质检所出具6份《检验报告》虽载明了产品名称、样品状态、抽样单位、抽样日期等相关内容,但反映不出受检油品抽样程序相关内容。至于洞头县人民政府一审庭审后提交的两份证据已超过了法定的举证期限,且诚杰公司也不予认可,故不能作为本案认定抽样程序合法的证据。洞头县人民政府仅凭上述6份《检验报告》即认定相关事实并作出被诉批复,缺乏事实依据。
《处理条例》第三十条第(三)项规定,事故调查报告应当包括事故造成的人员伤亡和直接经济损失。洞头县人民政府和金志景均主张由于金志景伤势未确定,故直接经济损失无法确定。本院认为根据相关规定,生产安全事故的直接经济损失包括事故造成人身伤亡及善后处理支出的费用和毁坏财产的价值,涉案的《事故调查报告》作出前,虽无法计算金志景后续医疗费用,但事故调查组可对已查明的财产损失及已发生的人身损害等相关费用进行认定,对目前仍无法计算的直接经济损失也应在《事故调查报告》中作出合理说明。涉案的《事故调查报告》并没有对事故的直接损失进行任何认定及表述,违反了上述《处理条例》的强制性规定,且调查报告认定本案事故的性质为安全生产责任事故,却未查明相关行政部门是否对事故负有责任并作出说明,也违反《中华人民共和国安全生产法》第七十四条规定。洞头县人民政府及金志景对此提出的上诉理由于法无据,本院不予支持。
涉案《事故调查报告》对事故发生单位概况、事故发生经过和事故救援情况、事故造成的人员伤亡、事故发生的原因和事故性质、事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议、事故防范和整改措施均作出了认定和建议,但被诉《批复》却简单表述为“同意《事故调查报告》对事故性质的认定和处理意见”,反映不出其是否对《事故调查报告》中上述载明的内容了进行全面审查。故原审认为被诉《批复》内容不完整并无不当。
本院认为,洞头县人民政府没有提交充分的证据证明相关职能部门在向其报送《事故调查报告》时,已提供证明受检油品抽样程序合法的证据,且在《事故调查报告》未对事故的直接经济损失及有关部门是否对事故负有责任进行认定情形下即予以批复同意,未尽全面审查职责,所作出《批复》缺乏事实和法律依据。原审判决据此予以撤销并责令重作并无不当。原审判决认定事实清楚,适用法律正确,审判程序合法。上诉人诚杰公司、洞头县人民政府、金志景提出的上诉理由均不能成立,本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款的规定,判决如下:
驳回温州市诚杰船舶服务有限公司、洞头县人民政府、金志景的上诉,维持原判。
二审案件受理费50元,由洞头县人民政府负担20元,温州市诚杰船舶服务有限公司、金志景各负担15元。
本判决为终审判决。
审 判 长  马惟菁
代理审判员  车勇进
代理审判员  马良骥

二〇一三年一月二十一日
书 记 员  韦若莎